Schlechtere Rahmenbedingungen für Dach-Solaranlagen gefährden Klimaschutzziele

Am gestrigen Dienstag, 21. April 2026 wurde die Novelle für das Erneuerbare-Energien-Gesetz (EEG) vom Bundeswirtschaftsministerium in die Ressortabstimmung gegeben. In dieser soll nun eine Einigung zwischen den Bundesministerien erreicht werden, sodass anschließend ein gemeinsam von der Bundesregierung getragener Entwurf im Bundeskabinett verabschiedet werden kann.

Medienberichten zufolge ist der nun in die Ressortabstimmung gegebene Entwurf der EEG-Novelle in wesentlichen Zügen identisch zu einem bereits vor einigen Wochen bekannt gewordenen früheren Entwurf des Ministeriums. Der Novellierungsentwurf sieht insbesondere deutliche Verschlechterungen der Rahmenbedingungen für den Zubau von Gebäude-Solaranlagen vor. Gebäude-Solaranlagen (meistens auf Dächern installiert) haben im vergangenen Jahr rund die Hälfte der neu errichteten Photovoltaik-Leistung in Deutschland ausgemacht; in den Vorjahren sogar mehr als die Hälfte. Die andere Hälfte stellten Freiflächen-Solaranlagen dar (s. Abbildung 1).

Die geplanten Verschlechterungen der Rahmenbedingungen für den Ausbau von Gebäude-Solaranlagen werden es daher deutlich erschweren, den jährlichen Photovoltaik-Zubau auf dem Niveau der vergangenen beiden Jahre zu halten – geschweige denn dieses Niveau weiter zu steigern. Ein Anstieg in den nächsten Jahren auf durchschnittlich rund 20 GW wird jedoch notwendig sein, um die (im Entwurf der EEG-Novelle bestätigten) Ausbauziele für die Photovoltaik erreichen zu können. Auch vorliegende Klimaschutzszenarien nehmen einen weiteren Anstieg des jährlichen Photovoltaik-Zubaus von 17 bis 18 GW in den letzten beiden Jahren auf rund 20 GW in den kommenden Jahren an, um das Klimaschutzziel für 2030 erreichen und einen plausiblen Pfad in Richtung Klimaneutralität bis 2045 einschlagen zu können.

Konkret sieht Medienberichten zufolge der vom Bundeswirtschaftsministerium in die Ressortabstimmung gegebene Entwurf der EEG-Novelle unter anderem die folgenden Verschlechterungen der Rahmenbedingungen für den Zubau von Gebäude-Solaranlagen vor:

• Ein vollständiger Wegfall der gesetzlichen Vergütung für eingespeisten Strom aus neuen Solaranlagen bis zu einer Leistung von 25 kW_p ist geplant. In dieser Größenklasse finden sich typischerweise Dach-Solaranlagen für Einfamilienhäuser. Ein solcher Wegfall der Einspeisevergütung verschlechtert die Wirtschaftlichkeit entsprechender Anlagen, wie auch eine aktuelle Studie des Fraunhofer ISE verdeutlicht. Der Wegfall der Vergütung sorgt insbesondere in Fällen, in denen selbst bei Nutzung eines Speichers kein ausreichend großer Eigenverbrauchsanteil des erzeugten Solarstroms möglich ist, dafür, dass sich Investitionen in neue Anlagen nicht mehr lohnen oder neue Dach-Solaranlagen kleiner ausgelegt werden als möglich.
• Um zumindest eine an den Marktpreisen orientierte Vergütung für den nicht selbst verbrauchten Strom erhalten zu können, müssten Anlagen-Betreiber*innen demnach Verträge mit Direktvermarktern, also professionellen Dienstleistern, abschließen. Eine solche Vorgabe zur Direktvermarktung wird für Haushalte nicht zuletzt angesichts der hohen anteiligen Kosten für die Vermarktung relativ kleiner Strommengen sowie des bisher sehr schleppend verlaufenden Smart-Meter-Rollouts auf absehbare Zeit nicht in der Breite wirtschaftlich umsetzbar sein. Es ist zwar positiv zu werten, dass im Novellierungsentwurf explizit angekündigt wird, "den Hochlauf und die Massengeschäftstauglichkeit von Direktvermarktungsangeboten auch für kleinere Anlagen" deutlich stärken zu wollen (u. a. über einen Branchendialog). Bis sich hieraus reale Möglichkeiten für die Anlagenbesitzer*innen ergeben, wird es aber einige Zeit dauern. Sofern keine Übergangszeiten vereinbart werden, droht daher ein Bruch in der Marktdynamik im Bereich von Photovoltaik-Kleinanlagen.
• Für größere Gebäude-Solaranlagen ab einer Leistung von 25 kW_p soll es keine höhere Vergütung mehr bei vollständiger Netzeinspeisung geben. Zudem soll es zukünftig einen einheitlichen, von der Anlagengröße unabhängigen Fördersatz geben. Diese Änderungen erschweren für potenzielle neue Solaranlagen auf größeren Dachflächen einen wirtschaftlichen Betrieb deutlich oder machen ihn sogar unmöglich. Dies gilt insbesondere für solche Photovoltaik-Anlagen, für die vor Ort nur geringe oder keine Möglichkeiten zum eigenen Stromverbrauch bestehen.

Hinzu kommt, dass in den vor einigen Wochen bekannt gewordenen Plänen zum "Netzanschlusspaket" zusätzliche Verschlechterungen der Investitionsbedingungen für Gebäude-Solaranlagen enthalten sind. Demnach sollen Netzbetreiber einen Baukostenzuschuss verlangen dürfen, der die Investitionskosten einer neuen Gebäude-Solaranlagen erhöhen und deren Wirtschaftlichkeit zusätzlich verschlechtern würde. Nach den Plänen zum Netzanschlusspaket wären größere Dach-Solaranlagen zudem in bestimmten Regionen davon betroffen, dass zukünftig keine Entschädigungen für entgangene Einspeisevergütungen mehr gezahlt werden, sofern Anlagen aufgrund von Netzengpässen zeitweise nicht in Netz einspeisen dürfen (sogenannter Redispatch-Vorbehalt).

Deutlich stärkere Fokussierung auf Photovoltaik-Freiflächenanlagen geplant

Die bisherigen Photovoltaik-Ausbauziele werden auch in der aktuellen Fassung der EEG-Novelle beibehalten; diese sind für das Erreichen der Klimaziele von hoher Bedeutung. Der angesichts der neuen Regelungen offenbar auch seitens der Bundesregierung erwartete Rückgang beim Ausbau der Gebäude-Solaranlagen soll laut EEG-Novelle zukünftig durch einen stärkeren Zubau von Freiflächen-Solaranlagen kompensiert werden. Von der vorherigen Bundesregierung wurde noch ein Photovoltaik-Zubau angestrebt, der jeweils zur Hälfte aus Gebäude-Solaranlagen und zur anderen Hälfte aus Freiflächen-Solaranlagen erfolgt. Zu diesem Zweck sollten im bisher geltenden EEG ab 2025 jedes Jahr 9,9 GW an Freiflächenanlagen ausgeschrieben werden. So sollen offenbar (zumindest dem uns vorliegenden älteren Entwurf zufolge) ab 2027 (und zunächst festgelegt bis 2032) jährlich nicht mehr nur 9,9 GW, sondern 14 GW Freiflächen-Solaranlagen ausgeschrieben werden. Da die kurz- und längerfristigen Photovoltaik-Ausbauziele identisch bleiben, bedeutet das also, dass gegenüber der bisherigen Planung jedes Jahr rund 4 GW an Freiflächenanlagen mehr und dafür rund 4 GW an Gebäude-Solaranlagen weniger zugebaut werden sollen.

Diese geplante deutliche Verschiebung hin zu mehr Freiflächenanlagen wird seitens der Bundesregierung mit dem Ziel der Kostenreduktion begründet. Tatsächlich sind die Stromgestehungskosten aus Freiflächen-Solaranlagen typischerweise nur etwa halb so hoch wie die von Dach-Solaranlagen, die aufwändiger zu errichten sind und nicht von den Größenvorteilen (Skaleneffekten) von Freiflächen-Solaranlagen profitieren.

Starke Fokussierung auf Freiflächen-Solaranlagen gefährdet die Zustimmung zur Energiewende und damit das Erreichen der Klimaziele

Wir halten es jedoch nicht für sinnvoll, bei Entscheidungen über erwünschte zukünftige Anteile des Photovoltaik-Ausbaus ausschließlich auf die (monetären) Kosten zu schauen. Hier sehen wir große Risiken für das Erreichen der Klimaziele, die Minderung der Importabhängigkeit und für Arbeitsplätze im Handwerk, wenn Dach-Solaranlagen, die bisher zentraler Pfeiler des Photovoltaik-Zubaus waren, durch restriktivere Rahmenbedingungen stark geschwächt werden sollten.

Wir sehen aus den folgenden Gründen das Erreichen der bestehenden Klimaziele gefährdet, falls die Novelle des EEG in ihrer jetzigen Form zum Gesetz werden sollte:

• Aus unserer Sicht ist unklar, ob der anvisierte stark beschleunigte Zubau von Freiflächenanlagen in den nächsten Jahren tatsächlich umgesetzt werden kann: Die installierte Leistung dieser Anlagen müsste von derzeit ca. 40 GW_p bereits bis 2032 auf rund 130 GW_p mehr als verdreifacht werden. Bei Beibehaltung der jährlich ausgeschriebenen Menge über 2032 hinaus müssten bis 2040 sogar rund 240 GW_p an Freiflächen-Solaranlagen installiert sein – das Sechsfache der derzeitigen Leistung. Bereits in den vergangenen Jahren gab es in verschiedenen Regionen Proteste gegen geplante Freiflächenanlagen. Geplante Anlagen wurden teilweise aufgrund dieser Proteste nicht errichtet. Insbesondere in ländlichen Gebieten Ostdeutschlands würde sich der weitere Ausbau voraussichtlich stark konzentrieren und dort auch die Flächenkonkurrenz – nicht zuletzt im Hinblick auf landwirtschaftliche Nutzung – verschärfen. (Freiflächenanlagen führen im Gegensatz zu Dachanlagen zu einem zusätzlichen Flächenverbrauch.) Sollte sich herausstellen, dass Freiflächenanlagen nicht in ausreichender Menge errichtet werden können, könnte angesichts der geplanten Verschlechterung der Rahmenbedingungen für neue Dach-Solaranlagen mehr Stromerzeugung aus fossilen Kraftwerken notwendig werden. Auch die kürzlich bekannt gewordenen Pläne für Einschränkungen bei den Netzanschlussbedingungen (unter anderem) für Freiflächenanlagen verstärken die Sorge, dass eine deutliche Erhöhung des Zubaus dieser Anlagen nicht im notwendigen Maße gelingen wird.
• Dach-Solaranlagen sind laut einer Umfrage im Auftrag der Agentur für Erneuerbare Energien die mit Abstand beliebteste Form der erneuerbaren Energien. Sie ermöglichen eine breite gesellschaftliche Teilhabe an der Energiewende. Sollte die zukünftige Stromerzeugung zu einem geringeren Anteil über diese Anlagen erfolgen und stattdessen stärker auf weniger beliebte Formen der erneuerbaren Energien zurückgegriffen werden, könnte dies eine Belastung für die gesellschaftliche Akzeptanz darstellen. Eine hohe gesellschaftliche Akzeptanz ist aber von zentraler Bedeutung für eine erfolgreiche Umsetzung der Energiewende.
• Umfragen der letzten Jahre, etwa von Eon sowie im Auftrag der Initiative Klimaneutrales Deutschland und eine Studie der Universität St. Gallen, zeigen zudem, dass Haushalte, die über eine Solaranlage verfügen, deutlich häufiger Elektroautos oder Wärmepumpen besitzen bzw. deren Kauf in Erwägung ziehen. Dies ist nachvollziehbar, denn eine eigene Solaranlage erhöht aufgrund des günstig verfügbaren eigenen Solarstroms die Wirtschaftlichkeit eines Elektroautos sowie einer Wärmepumpe. Wird der Ausbau von Gebäude-Solaranlagen geschwächt, dürfte darunter auch die für erfolgreichen Klimaschutz zentrale aber in den letzten Jahren ohnehin schon zu langsame Elektrifizierung des Verkehrs und der Raumwärme leiden – und zu einem höheren Bedarf an fossilen Energieträgern in den Sektoren Verkehr und Gebäude führen.

Sollte es infolge der verschlechterten Rahmenbedingungen für Gebäude-Solaranlagen, wie wir befürchten, zu einem geringeren Zubau der Photovoltaik kommen und auch die Elektrifizierung im Gebäude- und Verkehrssektor dadurch langsamer voranschreiten, so würde zudem die Abkehr von Öl und Erdgas an Dynamik verlieren. Dies würde angesichts der hohen Importabhängigkeit Deutschlands und der aktuellen geopolitischen Entwicklungen ein zusätzliches Problem darstellen.

Zudem ist zu bedenken, dass Gebäude-Solaranlagen bezogen auf die Leistung mit mehr Arbeitsplätzen verbunden sind als Freiflächensolaranlagen – Arbeitsplätze, von denen in aller Regel das regionale Handwerk profitiert (s. Untersuchung von Rutovitz et al. 2025).

Kosteneinsparpotenziale durch mehr Freiflächenanlagen moderat

Angesichts der genannten erheblichen Risiken für erfolgreichen Klimaschutz sollten die erzielbaren Kostenersparnisse genauer betrachtet und diesen Risiken gegenübergestellt werden. Auf Basis einer solch umfassenden Betrachtung sollten politische Entscheidungen über die zukünftigen Rahmenbedingungen des Photovoltaik-Zubaus getroffen werden.

Die Abbildung 2 schätzt die Kostenersparnis einer stärkeren Fokussierung auf Freiflächen-Solaranlagen für die Jahre 2035 und 2045 ab und setzt sie ins Verhältnis zu den erwarteten gesamten jährlichen Stromsystemkosten (s. Zusatzinfos zur Berechnung der Kostenvorteile von Freiflächen-PV). Dieser auf vereinfachten Annahmen beruhenden Berechnung zufolge könnte eine deutlich stärkere Fokussierung auf PV-Freiflächenanlagen ab 2027 die jährlichen Stromsystemkosten im Jahr 2035 um 0,9 % (1,5 Mrd. €₂₀₂₄) mindern und bis 2045 um 1,5 % (2,8 Mrd. €₂₀₂₄). Bezogen auf den im zugrunde liegenden Szenario angenommenen Stromverbrauch von rund 1.000 TWh im Jahr 2045 entspräche dies einer Kostenersparnis von 0,3 ct/kWh im Jahr 2045. Diese potenziellen Kostenersparnisse, die annehmen, dass es trotz der oben erwähnten Unsicherheiten gelingen wird, die Freiflächen-Solaranlagen deutlich stärker auszubauen als in der Vergangenheit, müssen den angesprochenen Risiken bzw. Nachteilen gegenübergestellt werden. Auf Grundlage einer solchen ganzheitlichen Betrachtung sollten politische Entscheidungen über die weitere Ausgestaltung der Rahmenbedingungen für Dach-Solaranlagen getroffen werden.

Fazit

Die im aktuellen Entwurf der EEG-Novelle vorgesehenen Änderungen der Rahmenbedingungen für den weiteren Ausbau der Photovoltaik können tatsächlich zu moderaten Kosteneinsparungen führen. Allerdings sind sie auch mit aus unserer Sicht erheblichen Nachteilen und Risiken verbunden – insbesondere was die erfolgreiche Realisierung der gesetzlich verankerten Klimaziele betrifft. Eine Politik, die sich nur auf die finanziellen Einsparpotenziale fokussiert, greift unserer Ansicht nach zu kurz.

Während wir die Ziele der Kostenreduktion der Energiewende und der Sicherstellung einer möglichst hohen Systemdienlichkeit neuer Photovoltaik-Anlagen teilen, raten wir aus den oben genannten Gründen dennoch dazu, Veränderungen der gesetzlichen Rahmenbedingungen zum Ausbau der Dach-Solaranlagen behutsamer auszugestalten als im aktuellen Entwurf der EEG-Novelle vorgesehen. Eine Möglichkeit wäre, den Übergang zur verpflichtenden Direktvermarktung für Gebäude-Solaranlagen bis 25 kW_p erst für später (beispielsweise ab 2030) errichtete Anlagen greifen zu lassen. Die Zeit bis dahin könnte von Politik und Energiewirtschaft genutzt werden, um die technischen, regulatorischen und institutionellen Bedingungen soweit zu verbessern, damit eine Direktvermarktung des Stroms aus kleinen Solaranlagen realistisch umsetzbar wird. So zielt der Entwurf der EEG-Novelle sinnvollerweise auch darauf ab, "den Hochlauf und die Massengeschäftstauglichkeit von Direktvermarktungsangeboten auch für kleinere Anlagen" zu stärken und zu diesem Zweck wird auch ein Branchendialog angekündigt. Der angekündigten Stärkung der Direktvermarktung sollte jedoch ausreichend Zeit eingeräumt werden. Mit der Einführung einer mehrjährigen Übergangsfrist für die verpflichtende Direktvermarktung könnte dies erreicht werden. Zudem ließe sich auf diese Weise vor dem endgültigen Inkrafttreten einer Direktvermarktungspflicht noch prüfen, ob auf Dauer tatsächlich ein deutlich höherer Zubau von Freiflächen-Solaranlagen realisierbar und mit ausreichender gesellschaftlicher Akzeptanz verbunden wäre.